美國行政法概論-第一講 禁止授權原則（一） 口述筆記

授課者：黃丞儀（中研院法律所副研究員）
記述：黃怡禎（中研院法律所研究助理）

一、教材內容和美國行政法學理論介紹

　　本課程的主要閱讀材料選自ADMINISTRATIVE LAW AND REGULATORY POLICY: PROBLEMS, TEXT, AND CASES。作者之一 Stephen G. Breyer，目前是美國聯邦最高法院大法官。美國聯邦最高法院有九個大法官，其中有兩個是行政法專長，一個是 Stephen G. Breyer，本來在Harvard Law School教行政法。另外，Antonin G. Scalia，也是一位很傑出的行政法學者。他曾經拜訪我國司法院。這兩個人很有趣，他們在政治光譜上正好是兩端，Stephen G. Breyer是比較自由派的，Scalia是保守陣營的。但是，Scalia的行政法造詣非常之好，在這十二講當中，我們可以看到Scalia有非常精采的論辯，包括他的法學思維，他有一個獨特的法學思維，我們將會慢慢地去探觸。很有趣的是，Scalia也在芝加哥大學教過。這本教科書的另外一位作者Richard B. Stewart也曾經在哈佛法學院教書，目前則到紐約大學法學院任教，從事「全球行政法」 (global administrative law)的研究。

　　依照我個人粗淺的理解，大略可以將當代美國行政法學的理論分為三大學派。這三個大的學派分別可由三位資深學者作為代表。
第一個就是我們剛剛提到，曾任哈佛法學院行政法教授的Stephen G. Breyer跟Richard B. Stewart。
第二個是耶魯法學院的Jerry L. Mashaw教授。
第三個是哥倫比亞法學院的Peter L. Strauss教授。（這個分法是我個人的歸類、想法，美國學者不一定會這樣去歸類。）

　　首先，Jerry Mashaw的行政法學的研究，比較偏向運用公共選擇理論（public choice theory）來分析行政法的理論問題。公共選擇理論也是運用經濟分析來研究立法政治（legislative politics）和授權監督的問題。我們或許可以稱Jerry Mashaw代表的這一類研究為行政法的「公共選擇」學派。

　　Peter Strauss的研究方法和範圍比較「古典」一點。所謂「古典」的意思是指從權力分立理論的角度，來分析行政法的課題。（也就是說，他沒有像Jerry Mashaw那麼時髦。Mashaw除了公共選擇之外，在憲法的部分，比較少涉獵。）Peter Strauss的行政法研究則是跟憲法緊密地結合在一起，包括說台灣所熟知的獨立管制委員會、獨立機關的定位，在美國的文獻裡面最早是Peter Strauss提出所謂的「四權政府」，將行政和政治切割開來。這裡附帶一提，在美國法的範疇，Agency不一定是指獨立管制機關，如果它前面加一個independant的話，那也許會很明確地就是獨立管制機關，但是如果在一般的狀況之下，例如說我們最常熟知的是EPA(Environmental Protection Agency)環保署，它就是Agency，可是它絕對不是獨立管制機關。這個待會我們可以在講美國政府架構的時候稍微再進一步地去說。Peter Strauss他是最早提出Agency是一個第四權，也就是在三權分立之外，行政、立法、司法之外，這個行政部分它本身是一個權力，一個政治上的權力。Jerry Mashaw和Peter Strauss都算是美國行政法學界裡面的泰斗。但真正去當大法官的是Stephen G. Breyer，這個有時候是機緣、有時候是政治上的考量。

　　Richard B. Stewart他有一篇非常著名的論文，叫作The Reformation of American Administrative Law(美國行政法的改革)，那是一篇厚達兩百多頁的論文，幾乎可以當作一本書，這篇文章刊在Harvard Law Review上面。台灣學界對他最熟悉的叫作「輸送帶理論」（transmission belt），就是行政機關的正當性來源是來自於總統受到民選，總統的正當性輸送到行政機關，證成行政決策的政治正當性基礎。這個是Richard B. Stewart在The Reformation of American Administrative Law裡面提出來的。這個流派，我們剛剛說Jerry Mashaw跟Peter Strauss各自有他們自己對於行政法的一個理解跟想像，Richard B. Stewart、Cass R. Sunstein還有Stephen G. Breyer他們非常重視的一件事情是叫作Regulation。目前中國學界把Regulation翻譯成「規制」，那我們台灣一直習慣把它叫作「管制」。

　　Regulation和我們今天要讀的這個文本是有密切的關係。各位都知道1928年開始、歷經1930年代，美國跟全世界發生經濟大恐慌、經濟蕭條，當時小羅斯福總統（Franklin D. Roosevelt，通常會簡稱為FDR）當選為總統。他開始推動很多一連串的管制革新。在1920、30年代之前，大部分的這種涉及到行政管制的事情，雖然沒有管制的名義，但是它是用「普通法」（common law，或稱英美法，判例法）的方式去解決。例如普通法上的侵權行為。為什麼呢？因為美國一直以來，從他們立國開始，十八世紀末期，1789憲法成立以來，他們都很強調的小政府。這個小政府的狀態到了十九世紀末期，受到了很多的挑戰，例如說在美國憲法上面有一個很有名的案例叫作Lochner。

　　Lochner是有關於勞動條件的重大判決。。它牽涉到透過契約去形塑社會秩序，政府能不能去改變。因為在二十世紀前，不管是法院也好、行政部門也好，美國相當倚重普通法的規則，他們會覺得說不要任意去破壞普通法的規則，所以在1920年代以前，也就是Lochner的時代，laisse faire(自由放任)，這是很著名的一個英文化的法文。自由放任到了一個程度，那時候一個很有名的法官Oliver W. Holmes，Holmes大法官在Lochner裡面，他就說，laisse faire不是真的完全「自由」或「自然狀態」，是人創造出來的，它並不是像地球繞著太陽轉是一個物理上的規則。但凡人創造出來的都是可以接受討論和改良。Holmes大法官的思想是偏向務實主義(pragmatism)，他在判決中說，「第十四修正案（正當法律程序）並未將史賓賽先生的社會靜力學變成法律。」（"The Fourteenth Amendment does not enact Mr. Herbert Spencer's Social Statics."）這裡牽涉到當時很有名的學者Herbert Spencer，他主張社會達爾文主義，laisse faire就是一種社會達爾文主義的表現，透過市場競爭來實現「弱肉強食，適者生存」，國家只要保障契約自由跟履約義務被執行，除此之外，國家都不要去管、不要去干涉。Holmes就提出不同意見，他認為說這種想法背後代表的就是社會達爾文主義，但社會的實態是有強有弱，如果物競天擇，其實是讓富者越富，貧者越貧，沒有辦法在締約條件上保障弱勢的一方。他這句名言就是說，Spencer學說並不是法律，這不是最高法院應該要去enforce、去執行的。這是非常強力、對當時社會發展的抨擊。Joseph Lochner是一個麵包店主人，當時他被告的一個主要原因是因為他違反紐約市禁止一週工時超過六十小時的規定，但是最高法院認為紐約市在當年通過的「麵包坊法」（Bakeshop Act of 1897）是違憲的，因為他認為紐約市不可以訂這樣的法律去限制雇主的營業自由，這種法律違反了美國憲法第十四修正案的「正當法律程序」限制（ "... nor shall any State deprive any person of life, liberty, or property, without due process of law." ）。這個案子是一個美國最高法院notorious(惡名昭彰)的案子。所以，在這樣的一個背景之下，各位就可以了解，一直到1920年代，都還沒有所謂的regulation這樣一個概念出現。更不要說到後來，我們把它從名詞變成形容詞，就是FDR所創造的Regulatory State，就是管制國家。Regulatory State的出現，是跟行政法有密切的關係，有非常、非常密切的關係，因為國家開始制定一連串的行政命令。

　　如前所述，在1920-30年代，美國在社會、經濟秩序面臨很大的轉變，法律秩序也隨之改變，如大家所尊崇的聯邦最高法院的Holmes大法官當時所說：「我們必須要揚棄Lochner's Jurisprudence」。Holmes大法官認為當時處於19世紀已經結束、20世紀正開始、屬於一個全新的時代，聯邦最高法院應該要如何回應這樣一個巨大的社會變遷。當然，推動轉變的發動者仍是從政治部門，也就是從小羅斯福總統(Franklin Delano Roosevelt)開始。小羅斯福總統在非常短的時間之內，就公布了一連串的命令。在42頁的第3 "The Nondelegation Doctrine's Short-Lived Triumphs"，第一段開始即提及羅斯福最初的百日新政最重要的一個法案是1933年制訂的National Industrial Recovery Act (NIRA)。在這個法案裡，它最主要的是讓行政機關發展出所謂公平競爭(fair competition)的法規。很有趣的是，美國行政法最初的發軔是跟公平交易法有很大的關係，即與公平競爭(fair competition)有關係，為什麼呢？因為它要透過美國憲法上所謂的州際貿易條款(Interstate Commerce Clause)。因為美國憲法規範得非常簡約，如憲法第1條立法權必須歸屬於國會(All legislative powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States, which shall consist of a Senate and House of Representatives.)。第2條行政權也規範得很簡單(Article II：The executive power shall be vested in a President of the United States of America.)。這條的重點在於"a"，為什麼？因為意味著行政權是不能夠被切割的。在聯邦黨人論集(The Federalist Papers)裡，Alexander Hamilton花了非常大的篇幅說明何謂行政權、行政權的本質為何。美國憲法裡寫得很清楚，行政權是「一個」總統去領導的，不管底下有多少的部會和獨立機關，，最重要的是，行政權它只有「一個」總統，賦予給(vested in)一個總統。所以，它不會像是雙首長制，行政權可以在內閣總理與總統之間交換，也不會像是內閣制的形式，亦即prime minister 是協商的，它並非一個prime minister決定，只是一個內閣的代表，基本上是一個群體的統治。但是，在美國的話，他只有一個總統，行政權必須要歸屬於這個總統。此牽涉到後續所發展出來的「行政權一元論(Unitary executive theory)」。Unitary就是一元、單一，拉丁文uni就是一的意思，單一行政權。為什麼會有單一行政權的出現呢？因為他們所根據的憲法條文就是Article II Section I的這一點，還有包括第二條其他的一些規定。但是最主要的仍是這項規定(Article II：The executive power shall be vested in a President of the United States of America.)。

　　行政權一元論(Unitary executive theory)是1980年代以後、雷根上台之後才出現的，在此之前，是處於Richard B. Stewart在The Reformation of American Administrative Law(美國行政法的改革)一文所談，他們當時所面對的美國行政法是FDR留下的那個狀態，那是什麼狀態呢？管制國家(Regulatory State)。管制國家(Regulatory State)就是前面所提及，是在新政時期(New Deal)所出現的。在新政時期一開始，羅斯福並沒有那麼順利，他要推動很多的法案，包括剛剛提到的National Industrial Recovery Act，這是一個最重要核心的法案，它在最高法院、聯邦最高法院被宣告違憲，此為所有接觸美國行政法一定會談論的第一個案子。因為如果沒有這個案子，羅斯福後來就不會使出一招，這一招整個改寫了美國憲法，我想可能大家都猜得出來他用什麼方法來達成他政治上的進程。羅斯福決定在聯邦最高法院九個大法官之中，至少要換掉四個，然後重塑聯邦最高法院的組成。他放進四個自己的好朋友，或是說他認為在意識形態上會支持新政的大法官。因為在此之前，聯邦最高法院只有一個大法官對於管制(regulation)是同情的，後來在談管制(regulation)一定會主述這位大法官，他叫作Louis Braindeis。Braindeis大法官在台灣為人所熟知的是其言論自由、隱私(privacy)的理論。Louis Braindeis是在20世紀初期推動美國非常多的改革、社會改革的一個法律人，其知識上(intellectually)和法律學識上的後繼者，是 Felix Frankfurter。他曾經形容他跟Felix Frankfurter的關係是"Half father, half brother"。這句話滿傳神的。這句話是說他跟Felix Frankfurter的關係像爸爸也像兄弟，如果譯成中文應該是叫作亦師亦友。他們兩個都是猶太人。Felix Frankfurter是1920年代開始在Harvard Law School教行政法，雖然那時候還沒有真的有聯邦最高法院的這些判決，在ADMINISTRATIVE LAW AND REGULATORY POLICY: PROBLEMS, TEXT, AND CASES這本書裡，最早與行政法有關的判決大概就是A.L.A. Schechter Poultry Corp. v. United States。Schecher是出現在1935年，羅斯福的新政是從1933年他擔任總統開始。Felix Frankfurter和哈佛法學院後來的院長James M. Landis在1920年代設計一個叫作Administrative Law(行政法)的課程，他們呼應Holmes的說法，認為這個國家需要新的一套法律，但是當時他們的教材，都是政府的自治規則(ordinance)或是管制(regulation)，也因此後來Roosevelt總統想要換掉聯邦最高法院大法官的時候，Felix Frankfurter馬上就被塞進去了。另外，還有一個大家可能也稍微聽過的Jackson大法官，Jackson寫了很有名的Youngstown的協同意見書（concouring opinion），在二次大戰之後，美國政府在韓戰期間徵收鐵工廠，Youngstown對權力分立的說明有個非常有名的比喻"twilight zone"，這個後面我們會再提到，今天就是先讓大家有個鳥瞰式的了解。

在羅斯福總統還沒有遂行他政治上的計畫之前，首先遭遇到的是Schechter，Schechter也跟後來1980年代，我們另外一個指定的判決American Trucking Association(ATA)有很密切的關係。Schechter雖然是影響最低工資、最高工時的部分，但並無直接的關係，聯邦最高法院的大法官們很聰明，未直接處理最低工資、最高工時的部分，所以處理的是什麼呢？在第44頁判決開始的地方，A.L.A. Schechter Poultry Corporation v. Unites States。

 

• 二、判決逐句解析

　　Mr. Chief Justice HUGHES delivered the opinion of the Court. Petitioners...were convicted in the...Eastern District of New York on eighteen counts of an indictment charging violations of what is known as the "Live Poultry Code." By demurrer to the indictment ..., the defendants contended (1) that the code had been adopted pursuant to an unconstitutional delegation by Congress of legislative power...【這裡的重點是說授權出去的是不是立法權(legislative power)。】 The defendants are slaughterhouse operators. Schechter Poultry Corporation and Schechter Live Poultry Market are corporations conducting wholesale poultry slaughterhouse markets in Brooklyn, New York City. They buy the poultry for slaughter and resale.【他們宰殺和販賣家禽，主要應該是雞。】After the poultry is trucked to their slaughterhouse markets in Brooklyn, it is there sold【在Brooklyn區販賣】, usually within twenty-four hours【24小時之內就要賣出】, to retail poultry dealers and butchers who sell directly to consumers.【賣給零售商或者是屠夫】The poultry purchased from defendants is immediately slaughtered, prior to delivery, by shochtim in defendants' employ. 【shochtim是猶太的屠宰方法，因為在美國有很多的猶太人，他們吃肉是依照猶太的戒律宰殺的家禽或家畜。那個東西叫作kosher，kosher是食物，shochtim是那個戒律、方法】。

　　The "Live Poultry Code" was promulgated under §3 of the National Industrial Recovery Act...﹝and﹞was approved by the President on April 13, 1934...The Code...provides that no employee, with certain exceptions, shall be permitted to work in excess of forty hours in any one week 【工時一週不能夠超過40個小時】, and that no employees, save as stated, "shall be paid in any pay period less than at the rate of fifty (50) cents per hour."【工資每個小時不能夠低於50分錢，這是在1933年的時候】...The minimum number of employees, who shall be employed by slaughterhouse operators, is fixed【包括說最少的聘用員額，法律已有所規定，不能夠改變。也就是說，你要開一個屠宰場(slaughterhouse)，你至少要聘僱一定的員額，一個人是無法開設的。】

　　Provision is made for administration through an "industry advisory committee,"【這些條文是透過industry advisory committee】 to be selected by trade associations and members of the industry,【industry advisory committee不是公部門，它是透過貿易協會，也就是商會，以及產業裡面的成員(members of the industry)共同挑選出來的。除了industry advisory committee之外，還有一個code supervisor，也就是監督執行該法令的一個supervisor】 and a "code supervisor" to be appointed, with the approval of the committee【這裡的committee，是指前面的industry advisory committee】, by agreement between the Secretary of Agriculture and the Administrator for Industrial Recovery....【這樣的規定是農業部部長跟工業復甦官署的署長兩個人共同達成協議，所創造出來的。所以各位可以看到，industry advisory committee它純粹是一個由民間的人員組成，但是由農業部部長跟工業復甦首長他們共同達成協議所創造出來的。】

The seventh article, containing "trade practice provisions," prohibits various practices which are said to constitute "unfair methods of competition." 【什麼是fair competition的trade practice provisions商業交易呢？規定在第七條。禁止各種不正競爭、不公平競爭方式的商業行為】

　　Of the eighteen counts of the indictment【被告所被指控的18個違反的規定】 upon which the defendants were convicted, ...ten counts were for violation of the requirement (found in the "trade practice provisions")...to accept the run of any half coop, coop, or coops.【這裡的意思是說，Schechter Poultry Corporation作為一個整體的批發商，它不能讓買家選擇特定的雞肉，即不能讓買家指定要什麼雞肉，不然的話，它會構成不公平競爭。它可能會提供買家特別的優惠，這樣對於其他Poultry的公司來說，會覺得不公平。既然作為一個wholesaler，就必須整批大量地出售，不能讓買家進來你的工廠裡去挑選。這裡的half coop, coop, or coops是他的計量單位。】

　　﹝It was charged﹞the defendants in selling to retail dealers and butchers had permitted 'selections of individual chickens taken from particular coops and half coops.【他可以去指定挑選特定的雞肉】...﹝One other count﹞charged the sale to a butcher of an unfit chicken...【另外一個指控是他賣給butcher不合適的雞肉】

上述為事實陳述的部分，接下來開始論理"Live Poultry Code"有什麼問題。

　　The Congress is not permitted to abdicate or to transfer to others the essential legislative functions with which it is thus vested.【國會不能自己放棄或者將憲法賦予它重要、基本的功能移轉給別人。】 We have repeatedly recognized the necessity of adapting legislation to complex conditions involving a host of details with which the national Legislature cannot deal directly.【這裡大法官也很聰明，我們知道法律不可能包羅萬象、鉅細靡遺，所以大法官說，我們一直重覆地承認有這樣的需要。是什麼樣的需要呢？讓立法者能夠去適應複雜的情境，此情境牽涉到聯邦、國家的立法部門不能直接地處理一大串的細節。因為法律沒辦法規範地那麼細。】We pointed out in the Panama Refining Company Case that the Constitution has never been regarded as denying to Congress the necessary resources of flexibility and practicality....【我們從來沒有否認過憲法賦予國會必須要有一定的資源、彈性和實用性。】But we said that the constant recognition of the necessity and validity of such provisions, and the wide range of administrative authority which has been developed by means of them, cannot be allowed to obscure the limitations of the authority to delegate, if our constitutional system is to be maintained....【它的意思是說，我們一直持續承認這種授權條款的效力和必要性，透過他們自己所發展出來的這些工具，是有一個很大範圍的行政職權，這些都是被承認的。但是如果我們要維持這樣的憲法體制，是不能讓它變得模糊。】

　　What is meant by "fair competition" as the term is used in the act? Does it refer to a category established in the law, and is the authority to make codes limited accordingly? 【它是不是指涉有一個範疇是透過法律來建立的，而且是透過這個法律來限制這個code的範圍？】 Or is it used as a convenient designation for whatever set of laws the formulators of a code for a particular trade or industry may propose and the President may approve... as being wise and beneficent provisions for the government of the trade or industry in order to accomplish the broad purposes of rehabilitation, correction, and expansion which are stated in the first section of Title I ? 【Title I 是U.S. code的Title I，不是Live Poultry Code，是NIRA(National Industrial Recovery Act )。Or 後面一連串的意思是，就像本案系爭事實一樣，透過這個商會或是從業人員提議，然後總統批准(approve)，認為說這個是很好、良善的規定。為了要達成Title I 這麼空泛的目的─即恢復、復原、修正、擴張產業，那這樣的一個方式是不是可以被承認？所以此處所對比的是前面所說的Does it refer to a category established in the law, and is the authority to make codes limited accordingly? 前面是必須透過法律來限制的，後面是它透過商會或從業人員提議，總統批准的方式(a particular trade or industry may propose and the President may approve)，沒有國會的參與。】

　　The Act does not define "fair competition."【NIRA並沒有定義什麼叫作公平競爭】 "Unfair competition," as known to the common law【它透過common law來解釋】, is a limited concept. Primarily, and strictly, it relates to the palming off of one's goods as those of a rival trader.【最基本地也最嚴格地，它可以讓競爭對手覺得可以接受，那就是一個公平競爭，反面就是不公平競爭。這個是透過普通法、傳統英美的普通法解釋而來的。】In recent years, its scope has been extended.【但是近年來，聯邦最高法院大法官認為這個範圍不斷地被擴張。】

　　The Federal Trade Commission Act (§ 5) introduced the expression 'unfair methods of competition,' which were declared to be unlawful....What are 'unfair methods of competition' are thus to be determined in particular instances, upon evidence, in the light of particular competitive conditions and of what is found to be a specific and substantial public interest.【它是透過特別的競爭狀態，而且是在涉及具體特定、重大的公共利益的狀態之下。】 To make this possible, Congress set up a special procedure. 【要作到這一點，國會制定了一個特別的程序。】 A commission, a quasi-judicial body, was created.【就是FTC，它是一個準司法機關。】

　　In providing for codes, the National Industrial Recovery Act dispenses with(不採取) this administrative procedure and with any administrative procedure of an analogous character(具有相似性格的行政程序). But the difference between the code plan of the Recovery Act and the scheme of the Federal Trade Commission Act lies not only in procedure but in subject matter. We cannot regard the "fair competition"of the codes as antithetical to the 'unfair methods of competition' of the Federal Trade Commission Act. 【我們沒有辦法把這個法律規定的「公平競爭」當作是Federal Trade Commission Act定義下的unfair methods of competition的反義】The "fair competition" of the codes has a much broader range and a new significance.【這個法律所規定的「公平競爭」指涉更大的範圍和具有新的重要性。】 這個是在法院論理的前段。

　　接下來，他談到說，因為我們沒有辦法從Federal Trade Commission Act推導出說fair competition的定義，他就要從National Industrial Recovery Act 本身推導何謂fair competition。他這裡提到，For a statement of the authorized objectives and content 【授權的目的和內容】 of the "codes of fair competition" we are referred repeatedly to the "Declaration of Policy" in § 1 of Title 1 of the Recovery Act....That declaration embraces a broad range of objectives. ...【這個政策宣示它所涵蓋的範圍非常大。】

　　Under §3, whatever "may tend to effectuate" these general purposes may be included in the "codes of fair competition."【凡是可以促使這些一般性目的發生效用的一些方法，都可以被含括到the "codes of fair competition"】the purpose is clearly disclosed to authorize new and controlling prohibitions through codes of laws which would embrace what the formulators would propose, 【這個目的已經非常清楚地告訴我們，授權採取一些新的、控制的禁止規範。這裡的"codes"是指法律授權的行政命令或是一種行政規則，此處所指的行政規則不是我們行政程序法所定義的行政規則。這裡所指的制定者(formulators)，應該是指前面所說的，那些產業界的代表、industrial advisory committee，形塑這個規範出來、會提議的這些人】and what the President would approve or prescribe【總統會批准或制定】, as wise and beneficent measures 【一個妥善規劃的措施】 for the government of trades and industries in order to bring about their rehabilitation, correction, and development, according to the general declaration of policy in § 1. 【這段為 §3所提到的。】

接下來，法院就要開始批評這樣的一個作法。

　　The Government urges that the codes will "consist of rules of competition deemed fair for each industry by representative members of that industry【政府認為這些規定都是產業界的代表他們自己同意的。因為要怎樣定義公平競爭，你必須要回到那個產業，去徵詢產業的成員他們自己的想法。這些都是產業自己同意的。】─by the persons most vitally concerned(至關重要的) and most familiar with its problems."【為了讓對於產業問題最為了解的這些成員來制定這些規範，所以他創造了顧問委員會 (advisory committee)】 Instances are cited in which Congress has availed itself of such assistance; as, e.g., in the exercise of its authority over the public domain, with respect to the recognition of local customs or rules of miners as to mining claims, or, in matters of a more or less technical nature, as in designating the standard height of drawbars.【這裡指出，國會引述了很多的證據，包括國會對於公領域運用它的立法權，這裡要對應的就是在傳統普通法(common law)之下，國會應該盡量不要介入這些管制。這時候可以看到聯邦最高法院還沒有發展出管制(regulation)的概念。它只有說the exercise of its authority over the public domain，這就是後來的管制(regulation)的概念。也就是說，國會透過立法的權威規範公領域的事務，"with respect to the recognition of local customs or rules"指的是承認地方的這些習俗和規則。】

　　But would it be seriously contended that Congress could delegate its legislative authority to trade or industrial associations or groups so as to empower them to enact the laws they deem to be wise and beneficent for the rehabilitation and expansion of their trade or industries?【這裡碰觸到核心的問題。國會可不可以將它自己的立法職權(legislative authority)授予(delegate)給貿易商會或是產業工會組織？】 Could trade or industrial associations or groups be constituted legislative bodies for that purpose because such associations or groups are familiar with the problems of their enterprises? 【產業協會能不能夠成為立法機構？因為他們提議(propose)，然後總統批准(approve)，就變成code of laws。換言之，聯邦最高法院在質問，這樣你把立法權授予這些協會，他們會不會變成一個立法機構。因為他們比較了解其產業的問題，所以協會就變成了一個立法者。】And could an effort of that sort be made valid by such a preface of generalities as to permissible aims as we find in § 1 of Title 1?【這樣的一個事情能不能透過§ 1 這樣一個廣泛、一般性的目的來授權、是不是足以撐起這樣的一個授權？能不能讓它變得有效？】 The answer is obvious.【答案很明顯。】 Such a delegation of legislative power is unknown to our law, and is utterly inconsistent with the constitutional prerogatives and duties of Congress.【這是我們所不了解、所不認識的法律，也就是說，我們法律不承認這樣的一個授權。這種立法授權是不被承認的，而且也是極度與國會的權力和義務所不一致的。這就是它宣稱的禁止授權原則(non-delegation doctrine)。國會不能把自己的立法權授予其他的機關。這句話其實是後來被減縮的，事實上在這一段文字裡面，大家都看得出來，它只處理了一個問題，即是否可以授權給非政府部門的產業組織。它有沒有說不能授權給行政機關？此處並未處理到這個問題。這也是後來的爭議所在。】

　　The question, then, turns upon the authority which § 3 of the Recovery Act vests in the President to approve...【這就是接下來他要處理的問題。這個問題是說，§ 3是否有授權總統、能否授權總統批准(approve)這樣的一個立法提議(proposal)？】

　　Accordingly we turn to the Recovery Act to ascertain(確認) what limits have been set to the exercise of the President's discretion【總統的裁量判斷行使是否有所範圍？】 First, the President, as a condition of approval, is required to find that the trade or industrial associations or groups which propose a code "impose no inequitable restrictions on admission to membership" and are "truly representative." 【首先，如要總統批准的條件，總統被要求必須找出提議的商業團體不會，它不會加諸無法衡平的限制 (impose no inequitable restrictions)，商業團體訂出來的規則是否不利於其他人？也就是，商業團體是否會限制其他人的參與，讓他們沒有辦法參與制定的過程？這樣的一個組織必須真正具有代表性。】

　　Second, the President is required to find that the code is not "designed to promote monopolies or to eliminate or oppress small enterprises and will not operate to discriminate against them." 【總統也被要求注意商業組織提議的規則，不會造成獨佔，或者是消滅、壓迫、歧視中小企業)...But these restrictions leave virtually untouched the field of policy envisaged by § 1(前述提及的這些限制並未在前面所說的 § 1 政策宣示之中被宣示、闡明】 ...The act provides for the creation by the President of administrative agencies to assist him, but the action or reports of such agencies, or of his other assistants...have no sanction beyond the will of the President, who may accept, modify, or reject them as he pleases. 【這樣的法令規定總統可以創造行政機關去協助他，但是這些機關，或是他的其他助理，他們所作的行為或是報告不會影響、限制、改變總統的意志。因為總統可以接受、改變、拒絕這些人的建議或是報告，只要他覺得是適合的、或是他高興的。】 Such recommendations or findings in no way limit the authority which § 3 undertakes to vest in the President with no other conditions than those there specified. 【這樣的一個作法沒有辦法限制§ 3授予總統的權力，未設有任何如前所述的限制。】And this authority relates to a host of different trades and industries, thus extending the President's discretion to all the varieties of laws which he may deem to be beneficial in dealing with the vast array of commercial and industrial activities throughout the country.【所以他認為，這涉及到一連串不同的商業和工業(different trades and industries)，也因此讓總統的裁量(discretion)延伸到各種的法律上面。只要總統認為是良善的，就可以去處理商業或工業的活動。這樣的一個授權，讓總統忽然之間取得龐大的權力，因為只要他認為是良善的、合宜的，皆可進行管制。而這樣的管制，它並沒有明確的範圍。因為§1 政策宣示(policy declaration)沒有作權力限制的說明。比較我們的法律來說，就是所謂的「授權明確性」沒有被建立。因為它的目的、範圍、方法都不清楚，所以總統的權力變得無限地擴張。它只有一個很簡單的政策目標，就是復甦(rehabilitate)經濟。為了達到這個目的，總統可以採取各式各樣其認為beneficial、認為是對別人好、良善，對全國經濟復甦有所幫助的措施。】

　　Section 3 of the Recovery Act is without precedent. 【這樣的法律並不是沒前例的。】 It supplies no standards for any trade, industry, or activity. 【沒有提供任何的標準】 It does not undertake to prescribe rules of conduct to be applied to particular states of fact determined by appropriate administrative procedure.【沒有採取、規定任何的行為規範適用在特定的事實上，透過適當的行政程序去規範】 Instead of prescribing rules of conduct, it authorizes the making of codes to prescribe them. 【它授權通過制定規則來規定這些行為規範，也就是它授予這些產業團體、組織去規定自己的行為規範。】For that legislative undertaking, § 3 sets up no standards 【因為這等於是空白授權，授權產業團體自己去規定自己的行為規範，所以它說沒有任何的標準(sets up no standards)】, aside from the statement of the general aims of rehabilitation, correction, and expansion described in § 1.【除了前面所說的這種一般性的目的─復甦經濟、矯正產業競爭、擴張產業規模】 In view of the scope of that broad declaration and of the nature of the few restrictions that are imposed【這麼空泛的一個宣示，和這麼少的限制】, the discretion of the President in approving or prescribing codes, and thus enacting laws for the government of trade and industry throughout the country, is virtually unfettered.【總統的權力透過如此空泛的宣示，幾乎等於零的限制，即總統的權力是不受任何限制的。】 We think that the code-making authority thus conferred is an unconstitutional delegation of legislative power. 【由此而授權制定規則的權力是違憲的立法權授權(is an unconstitutional delegation of legislative power)。】歸結上述，此處涉及兩個爭點：第一，是否能授予商業組織、民間團體這樣的一個立法權力？第二，總統的權力可否單純透過這麼空泛的宣示來授權，又無任何的限制。大法官認為這樣的一個規定是違憲的。 在A.L.A. Schechter之前，也是同一年，1935年，有一個Panama Refining Co. v. Ryan的案子(請ADMINISTRATIVE LAW AND REGULATORY POLICY參閱第44頁)。它也是牽涉到同樣的一個問題，這裡說，involved a challenge to the NIRA's Petroleum Code(石油規定、規則)。The challengers won the major protion of their case(他們訴訟最大、最主要的部份)when it was discoverd that the official but unpublished version of the code(官方但未公布的規則), setting oil production quotas(設定產油的限額、產油的最高限制),through a mistake,contained no sentence making a violation of oil production quotas unlawful.【直接的翻譯就是說，違反這樣的一個產油限額，它沒有任何的懲罰(行政罰)，是非法的。】(The fact that even government lawyers had difficulty finding the official version led to the creation of the Federal Register(政府公報) and the requirement that agency documents, to be valid, must be published there.)【因為此規則是沒有公布的(unpublished)，即便是政府律師，也沒有辦法在政府公報上找出有刊出此規則，也因此，這樣的一個規則，它是違法的。】President Roosevelt,however,had also issed an Executive Order under 9(c) of the NIRA.【這裡的 Executive Order 不是行政命令，我們通常在中文把它翻譯成行政命令會產生誤解，這裡是總統基於它本身的職權所發布的指令。在中文裡，我會把它翻譯成總統命令。我們的話就只有緊急命令，我們沒有賦予總統那麼大的行政權。】This section stated simply that ' the President is authorized to prohibit the transportation in interstate commerce' of oil produced in violation of state-imposed production quotas.【它在這裡只有授予總統一個權力，是他可以禁止這些違反各州所制定生產限額的石油，不能作跨州的運送。在羅斯福建立新政(New Deal)之前，州的權力是大於聯邦的，在那之後，聯邦才透過跨州交易(interstate commerce)取得很多管制的權力。】 The majority of the Court held this section unconstitutional because it said nothing about when the president was to exercise the authorized power. 【這樣的一個條文，未指出總統在什麼樣的狀況之下，才可動用他被授權的權力。這也很明顯，是一個跟授權明確性有關的，也就是在什麼樣的狀況之下，總統可以動用這樣的權力。】Justice Cardozo, the sole dissenter argued taht NIRA 1 delineated many such standards(提供這些標準). He also found standards derivable from the context and background of the statute.【唯一不同意見的大法官Cardozo大法官指出，從該條文立法的背景、脈絡可以推導出這些原則。因此，他不認為多數意見所說的，該條文沒有規定總統可以動用被授權權力的狀況(when the president was to exercise the authorized power)是一個問題。】. Chief Justice Hughes replied that was just the problem: NIRA 1 provided too many conflicting standards with no indication as to how the president was to choose among them. Nor had the president indicated how he had so chose.【然而，Hughes大法官認為此處乃為問題所在：因為它是個立法目的的條文，所以它提供了太多彼此衝突的標準，未提供任何的指引，指出總統應該要如何在這些互相衝突的標準當中作一個取擇。總統也沒有明白地說明他為什麼要這樣作選擇。】

 

• 三、綜合討論

　　這兩個案子都發生在1935年，在1935年之後，聯邦最高法院再也沒有任何一個案子提到所謂的「禁止授權原則」(Non-delegation doctrine)。這是一個美國公法上的謎團，就是聯邦最高法院為什麼再也沒有適用它自己創造出來的Non-delegation doctrine。最簡單的回答就是說，因為後來的大法官組成完全被改變，所以後來的大法官完全不會再去適用這樣一個原則。到了雷根時期，社會學上所說的新自由主義式的政治產生，愈來愈多企業、產業的團體又覺得政府管得太多。雷根雖然是共和黨人，但他所要創造的，跟柴契爾夫人一樣，他們雖然號稱是解除管制，但事實上他們賦予政府更多、更大的權力。因此，企業界開始有很大的呼聲，希望可以復興(revive)禁止授權原則(Non-delegation doctrine)。這有一個背景，1970年代是所謂的「權利革命(rights revolution)」，在那個時代開始，國家可以介入管制婦女是不是要生育、墮胎權(abortion)，然後國家開始管制環境，有環境權、環境訴訟的誕生。國家也開始介入管制人民的健康，包括我們之後會看到的Benzene，那也是跟環境有關。所以，國家的權力愈來愈擴張，到了1980年代的時候，很多企業界都覺得說那這樣的話我們活不下去了。在下個禮拜，我們要看American Trucking Association。這個案子可以說是20世紀結束之前最重要的一個行政法案件。這邊列出來有兩個判決，第一個是D.C. Circuit Court哥倫比亞特區上訴巡迴法院，第二個才是聯邦最高法院的判決。因為它纏訟很久，聯邦最高法院作成判決的時間已經到了2001年。這個案子裡面，我們可以看到Scalia他對於禁止授權原則(Non-delegation doctrine)的復興作了很多的努力。

　　美國教科書編寫方式是以案例為主，所以上課的時候我們通常都只看案例。前面跟後面都會有評釋(comments)的部分。評釋的部分有時候是帶入編者、也就是學者他自己的學術立場。在這裡，我們看到Stephen Breyer等幾位作者提到關於禁止授權原則(Non-delegation doctrine)的迷思，他作了幾種分類，說明如下(請參閱ADMINISTRATIVE LAW AND REGULATORY POLICY參閱第39-40頁)。

　　(一)第一種是，(1)The vesting of all legislative powers in Congress is not only an initial allocation,but also a final one. 【憲法上對於立法權交付給國會的規定，不只是一個基本的規定，不只是出發點，也是終點。也就是說，這中間沒有別的，就是只有這件事情，即立法權只授權給國會。】 Congress cannot transfer its legislative powers to any other institution.【國會不能把自己的立法權授予給其他的機關(institution)。這一點是最傳統對於Non-delegation doctrine的說明。一般來說，也是最沒有爭議的。但是，作者馬上就提醒大家……】 To be sure, no constitutional provision expressly says that Congress cannot delegate its legislative power to others.【憲法並沒有明文規定國會不能授予立法權給其他的部門】 But this is a time-honored principle of American law,going back at least to the 1831 Shakland case.【這是美國法上一個歷史悠久的原則，可以追溯到1831年的 Shakland case。】The nondelegation doctrine is uncontroversial；everyone agress with it. It is also deeply ambiguous.It is logically consistent with either of the two following views.【這種版本的禁止授權原則是沒有爭議的：大家都同意的，雖然憲法上沒有明文規定，但是它是經過時間不斷累積出來的原則。】

　　(二)第二種就是我們在Schechter和Panama Refining Co.看到的。(2)When Congress enancts a statute granting authority to the executive (or perhaps to private parties(給行政部門或私人團體); see the notes to the Schechter case,infra) the statute amounts to or effects a delegation of legislative power(法律會構成、形成立法權的授權) if the scope of the grant is too broad or if it vests too much discretion in the executive. This is what proponents of the nondelegation doctrine typically understand it to hold.【這個版本的禁止授權原則，它的重點在於說它授權的範圍太廣泛，給總統太多的裁量空間。這個就是我們剛看到Schechter和Panama Refining Co.所定義的nondelegation doctrine，認為這樣的一個作法已經違反禁止授權原則。】

　　(三)第三種是很有趣的想法。(3)When Congress enacts a statute granting authority to the executive (or private parties), there is no "delegation" of legislative power no matter how broad the grant or how much discretion it confers.【國會制定法律，授予部分的職權給行政機關的時候，不管授權多麼地空泛或者權力是多大，這都不構成授權。】 Rather than delegating legislative power, Congress has exercised it, by enacting the relevant statute. So long as the grantee acts within the bounds of its statutory authority, however broad that may be, the grantee is necessarily and by definition exercising executive power, not legislative power. 【國會在授權的時候，它是在作一個立法的行為，這是立法者的行為。它只是在從事一個立法的活動，它把法律規定出來之後，獲得授權的行政機關(就是the grantee獲得授權的人)只要它在國會制定的範圍之內行使法定職權，不論它的法律目的是多空泛，或者是授予多大的權力，這個獲得授權的機關在行使的是行政權，不是立法權。立法權已經在國會制定這個法律的當下結束了，那個當下立法行為就已經完成。行政機關作的不是立法工作，行政機關作的是行政權。所以說這個第三種，你可以說它是一個很形式的一個切割，也就是它把刀劃在法律制定通過的那一刻，那一刻立法權就已經完成它的權力(power、authority)。】 下面就提到我們一開始提到的Jackson大法官參與的Youngstown，在韓戰期間徵收鐵工廠的案子。 The Youngstown principle dictates(特別地指出) that (unless it is exercising authority granted by the Constitution) the executive must stay within the bounds of its statutory authority.【行政機關必須要待在它的法定職權的範圍之內】The flip side of Youngstown, however, is that when the executive does stay within those bounds,it is taking care that the laws be faithfully executed, see U.S. Const. art. II 3, thus exercising executive power. 【Youngstown的反面推論就是，行政權只要在它的職權範圍之內，美國總統必須要注意到法律被忠實地執行，這個就是行政權本身。所以，只要行政機關待在法定職權範圍之內，它就是在行使行政權。】

　　這個說法與第一個說法並沒有衝突，第一個說法是說國會它不能轉授立法權，第三個說法是說行政部門行使的不是立法權，是行政權，所以立法權並沒有被轉授到行政部門這邊來。第三個跟第一個說法是可以互容(compatibility)的。這個和我們之後要看的American Trucking Company的辯論有關，也就是到底什麼樣的狀況之下會違反禁止授權原則。